À l’heure où l’on renforce les pouvoirs du parlement (la loi organique du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution doit permettre l’exercice d’un nouveau droit de résolution par chaque assemblée, l’établissement de conditions de présentation des projets de loi et enfin la fixation d’un cadre à l’exercice du droit d’amendement), l’image de bancs vides n’est pas la bienvenue et pourrait faire douter le peuple du bien fondé de la réforme.
Un hit-parade des députés vient d’être publié, qui va des plus invisibles aux hyperactifs. Les chiffres sont éloquents: on dénombre 142 députés qui sont intervenus moins de 10 fois en séance ou en commission depuis juin 2007 (ce classement comptabilise notamment le nombre d’interventions en séance publique et le nombre d’interventions en commissions). Et, tout récemment, lors du vote de l’examen de la loi HADOPI à l’Assemblée nationale, les membres de la majorité ont été pris en flagrant délit d’absence. Il fallait agir – d’aucuns diraient « sévir »...
On a donc entrepris de modifier le règlement de l’Assemblée nationale afin, selon M. Warsmann, président de la commission des lois, d’appliquer réellement une ordonnance du 13 décembre 1958 du général de Gaulle fondée sur l’article 25 de la Constitution.
Cette ordonnance, relative à l’indemnité des membres du parlement, prévoit en son article 1er que l’indemnité des députés est d’abord constituée d’une indemnité parlementaire forfaitaire. L’article 2 dispose par ailleurs que : « L’indemnité parlementaire est complétée par une indemnité dite indemnité de fonction ».
« Le montant de cette indemnité est égal au quart du montant de l’indemnité parlementaire ».
« Le règlement de chaque assemblée détermine les conditions dans lesquelles le montant de l’indemnité de fonction varie en fonction de la participation du parlementaire aux travaux de l’assemblée à laquelle il appartient ».
Le projet d’ordonnance n° 275 529 examiné par le Conseil d’État prévoyait que l’indemnité de fonction était « intégralement versée » au parlementaire ayant pris part à tous les scrutins publics mais réduite « dans une proportion égale à celle du nombre de scrutins publics auxquels les parlementaires n’auraient pas pris part » (le texte finalement adopté renvoie cette question au règlement de chaque assemblée).
Au cours des débats devant l’assemblée générale le 23 octobre 1958, plusieurs membres du Conseil d’État soulignèrent que la prise en compte des seuls scrutins publics était inadaptée. Ainsi, M. Puget déclara : « nous savons tous que si les chambres sont en séance publique, un théâtre, elles sont en réalité un atelier, dans les commissions… je voudrais que la variation d’indemnité mobile dépende de la participation aux scrutins publics et à tous les travaux des commissions dont les parlementaires font partie ». Mais le commissaire du gouvernement Solal-Céligny devait préciser : « Il est apparu que le scrutin qui est une chose précise et indiscutable était le seul moyen de vérifier [la] présence » du parlementaire (Archives constitutionnelles de la Vème République, volume 2, La documentation française, p. 73).
La nouvelle formulation du dernier alinéa de l’article 42 du règlement qui vient d’être adopté par l’Assemblée nationale accroît le dispositif de retenue sur l’indemnité de fonction en cas d’absence aux réunions de commission :
« Au-delà de deux absences mensuelles et réserve faite des réunions de commission se tenant alors que l’Assemblée tient séance, chaque absence d’un commissaire à une commission convoquée, en session ordinaire, lors de la matinée réservée aux travaux des commissions en application de l’article 50, alinéa 3, donne lieu à une retenue de 25 % sur le montant mensuel de son indemnité de fonction. Les questeurs sont informés des absences par les présidents des commissions permanentes. Le présent alinéa ne s’applique pas aux membres du Bureau de l’Assemblée, aux présidents des groupes, aux députés élus dans une circonscription située hors de métropole et lorsque l’absence est justifiée par l’un des motifs mentionnés à l’article 38, alinéa 2 ».
En revanche, l’article 162, aux termes duquel le fait d'avoir pris part, pendant une session, à moins des deux tiers des scrutins publics entraîne une retenue du tiers de l'indemnité de fonction pour une durée égale à celle de la session, n’a pas été touché.
Mais la solution réside-t-elle vraiment dans une sanction financière ? Plus fondamentalement en effet, en dénonçant l'absentéisme parlementaire, ne cède-t-on pas à la facilité ?
L'hémicycle est souvent désert, c'est vrai, mais la raison n’est-elle pas à rechercher dans le cumul des mandats qui retiennent longuement les parlementaires en province ? La présence dans les circonscriptions est aussi indispensable pour que les élus soient au plus près de leurs électeurs. Il est plus utile pour leur réélection d'être présents dans leur circonscription que dans les bureaux de l'Assemblée.
De façon un peu provocante, on pourrait même aller jusqu’à soutenir que le « présentéisme » serait un fléau. Imagine-t-on un hémicycle quasi-plein dans lequel les députés discuteraient tous du texte examiné ? Est-ce réaliste ? D’abord, combien de temps faudrait-il pour adopter le texte ? Ensuite, les parlementaires peuvent-ils être spécialistes de tous les sujets ? On sait bien que chacun a un secteur privilégié dans lequel il s’investit.
En matière d'absentéisme parlementaire, la perfection, donc, n'existe pas !
Jean-David Dreyfus
Professeur à la faculté de droit de Reims
Merci pour cet exposé, très complet.
J'en profite pour poser une question au professeur Dreyfus : peut-on, s'agissant des députés, et plus précisément de leur rémunération imaginer, en France, un scandale à l'image de celui qui vient d'être révélé en Grande-Bretagne ? Comment fonctionne le système des indemnités parlementaires ? Est il bien encadré ou laisse t il la porte ouverte à l'entretien du jardin ou du personnel de maison ?
Merci !
Rédigé par: BoSen | jeudi 28 mai 2009 à 09:53
Bonjour,
S'agissant de la question des indemnités parlementaires, vous pouvez vous reporter à l'étude suivante de Marc Van der Hulst (P.118 et s.):
http://www.ipu.org/PDF/publications/mandate_f.pdf
Rédigé par: Jean-David Dreyfus | vendredi 29 mai 2009 à 10:25
L'absentéisme parlementaire ne se résout pas uniquement à une absence physique des députés ou à leur présence car un hémicycle vide ne signifie nullement un parlement en état de dysfonctionnement. Le Vrai absentéisme est celui de l'absence d'action parlementaire au vrai sens technique avec tout ce qu'emporte ce sens de notions telles que l'initiative, l'amendement et surtout, le pouvoir de contrôle.
Aujourd'hui, et contrairement à ce qu'on dit, le parlement est démuni face au gouvernement. Il n'exerce plus sa fonction principale (législative et politique) de contre pouvoir.
la cause n'est pas une absence de moyens ou de techniques, mais c'est plutôt le cadre partisan (les partis politiques).
Quand le gouvernement est issue de la majorité parlementaire ou a une telle majorité, le parlement est un allié ipso facto et le jeu de l'équilibre des pouvoir est paralysé.
On a voulu que la démocratie parlementaire passe par une représentation partisane majoritaire. eh bien, on voit les conséquence.
C'est tout un système à revoir.
Rédigé par: BsiLi AdeL | mercredi 24 juin 2009 à 16:32