Dans un État de droit, aucun texte – voté par le législateur – ne peut normalement échapper au contrôle de constitutionnalité. Notre système de contrôle de constitutionnalité a priori présente un avantage considérable au plan de la sécurité juridique : il permet d’éviter qu’une loi inconstitutionnelle ne puisse être appliquée parfois pendant des années. Mais il connaît une lacune évidente liée au mode de saisine du juge constitutionnel : il peut arriver qu’un texte d’une conformité douteuse à la loi fondamentale ne lui soit pas déférée et entre en vigueur. Or – et c’est là l’essentiel -, une loi qui n'a pas été soumise au Conseil constitutionnel ne peut plus être attaquée pour inconstitutionnalité : ce texte « inconstitutionnel » va donc recevoir application aussi longtemps qu'une loi nouvelle ne sera pas intervenue.
Depuis longtemps, cette situation est apparue comme choquante.
En 1988, le secrétaire général du Conseil constitutionnel, Bruno Genevois, avait conclu son ouvrage consacré à la jurisprudence du Conseil en ces termes: "Apparaîtra un jour la nécessité de compléter les règles actuelles de contrôle de constitutionnalité des lois en instance de promulgation par une procédure d'exception d'inconstitutionnalité dont le déclenchement incomberait aux juridictions chargées de l'application des normes." En 1989, le président du Conseil constitutionnel, Robert Badinter, avait proposé une réforme en vue d’améliorer les droits du citoyen en lui reconnaissant la possibilité de soulever, dans le cadre d'un procès, une exception d'inconstitutionnalité contre une loi dont le Conseil constitutionnel n'avait pas été saisi. Afin d’éviter les procédures dilatoires à la faveur de ce « moyen d’inconstitutionnalité », il proposait que chacune des juridictions suprêmes, Conseil d'État ou Cour de cassation, apprécient si on est en présence d'un problème sérieux d'inconstitutionnalité et renvoient dans ce cas la question au Conseil constitutionnel (tout comme elles le font dans le cadre de questions préjudicielles adressées à la Cour de justice des Communautés européennes). Un projet de loi constitutionnelle, s’inspirant ainsi du système autrichien et kelsénien de 1929, fut présenté en mars 1990 mais n’aboutit pas.
On ne peut donc, sur le principe, que se réjouir que la réforme du 23 juillet 2008 introduise un article 61-1 dans la Constitution aux termes duquel : « Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. ».
Quant au projet de loi organique relatif à l’application de l’article 61-1 de la Constitution présenté le 8 avril 2009, il reprend en grande partie le projet qui avait été élaboré vingt ans plus tôt.
Ce projet entend garantir un large accès à ce nouveau mécanisme de contrôle tout en s’assurant qu’il ne puisse être mis en œuvre à des fins dilatoires. Equilibre pour le moins délicat à trouver surtout qu’entre temps le contrôle de « conventionalité » - des lois aux textes internationaux - a considérablement évolué.
Si l’écheveau est encore bien embrouillé, le principe de base est simple : un justiciable, estimant qu’une loi lui ayant été appliquée par une juridiction est contraire aux droits et libertés que la Constitution garantit, pourra soulever, par voie d'exception, la « question de constitutionnalité ».
Si la disposition contestée commande l’issue du litige ou la validité de la procédure, ou constitue le fondement des poursuites, si elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel (sauf changement des circonstances) et si la question n’est pas dépourvue de caractère sérieux, le juge la transmettra au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation sans que leur décision soit susceptible d'appel (le refus de transmettre la question ne pourra être contesté qu’à l’occasion d’un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige).
Un point mérite ici d’être souligné : la juridiction doit, lorsqu’elle est saisie de moyens contestant, de façon analogue, la conformité de la disposition à la Constitution et aux engagements internationaux de la France, se prononcer en premier sur la question de constitutionnalité (sous réserve, le cas échéant, des exigences résultant de l’article 88-1 de la Constitution). Cette priorité d’examen est liée, selon l’exposé des motifs du projet de loi organique, à l’effet erga omnes de la déclaration d’inconstitutionnalité qui conduira à l’abrogation de la disposition législative contestée. Il y a surtout ici une volonté très nette de réappropriation de la Constitution par les justiciables exprimée par le pouvoir constituant lors de la révision du 23 juillet 2008, au détriment des sources internationales et européennes.
Les deux juridictions suprêmes auront trois mois pour décider si la disposition contestée soulève une question nouvelle ou présente une difficulté sérieuse. Si tel est le cas, le dossier sera envoyé au Conseil constitutionnel, qui aura, à son tour, trois mois pour se prononcer. Ces brefs délais – déjà envisagés en 1990 – ont manifestement pour but de renforcer l’attractivité de la « question de constitutionnalité »
L’article 23-3 du projet de loi organique prévoit que la juridiction qui décide de transmettre la question, sursoit à statuer jusqu’à réception de la décision du Conseil d’État ou de la Cour de cassation ou, s’il a été saisi, du Conseil constitutionnel sauf lorsqu’une personne est privée de liberté à raison de l’instance, ou lorsque l’instance a pour objet de mettre fin à une mesure privative de liberté. La juridiction peut également statuer sans attendre la décision relative à la question de constitutionnalité si la loi ou le règlement prévoit qu’elle statue dans un délai déterminé ou en urgence. En outre, lorsque le sursis à statuer risquerait d’entraîner des conséquences irrémédiables ou manifestement excessives pour les droits d’une partie, la juridiction qui décide de transmettre la question peut statuer sur les points qui doivent être immédiatement tranchés. On mesure déjà, à ce stade, la difficulté de l’exercice…
Tous les textes législatifs seront susceptibles d'être ainsi contrôlés, quel que soit leur mode d’adoption ( en revanche la procédure de leur adoption ne pourra pas être contrôlée). S’il fut envisagé que puisse être seulement vérifiée la constitutionnalité des textes postérieurs à 1958, le texte final écarte cette limitation car l'objectif est de réexaminer progressivement l'ensemble de la législation.
Une limitation à l’exception d’inconstitutionnalité a été apportée : ce n’est qu’en cas d’atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution qu’une disposition législative pourra être mise ne cause. Déjà, en 1990, il était prévu que seules les atteintes " aux droits fondamentaux " pourraient donner lieu à exception d’inconstitutionnalité. Mais cette limitation sera-t-elle efficace tant la jurisprudence dans ce domaine est évolutive ?
Demeure la question de la portée d'une déclaration d'inconstitutionnalité : aura-t-elle un effet rétroactif ? C'est, en général, le cas à l'étranger, mais ne devrait pas l’être en France, tant l'annulation d'une loi ancienne pourrait avoir des conséquences difficiles à apprécier. La décision du Conseil ne prendra donc effet que du jour de sa publication et sur les procédures en cours.
La France aura désormais le contrôle a posteriori, comme l’Allemagne, l’Espagne, notamment, tout en conservant le contrôle a priori. Aucun texte ne pourra normalement échapper au contrôle du Conseil constitutionnel (même si le système du filtre sérieux limite l'assurance pour un individu de voir son exception d'inconstitutionnalité examinée).
C’est un progrès. Un regret toutefois : le projet de loi organique (art. 23-5) prévoit que le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, s’il peut être soulevé, y compris pour la première fois en cassation, à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’État ou la Cour de cassation, ne peut être relevé d’office. N’est-ce pas quelque peu contradictoire avec la volonté de réappropriation de la Constitution par les justiciables ?
Jean-David Dreyfus
Professeur à la faculté de droit de Reims
je commence par le dernier regret formulé: ce n'est pas seulement regrettable ou contradictoire, mais plutôt insensé.
Sinon, pour le reste, c'est un pas géant tant attendu. On ne peut qu'applaudir.
Cependant, la question n'est pas totalement résolue. On reste toujours dans le malaise pour cause d'absence de tout débat possible entre Le Conseil Constitutionnel et le Parlement une fois le 1er se prononce sur un texte.
le Caractère obligatoire des avis du Conseil Constitutionnel a fait que tout débat possible à propos de la constitutionnalité d'un texte sois clos dès l'instant qu'un avis soit formulé.
Restreindre l'appréciation de constitutionnalité aux contours de quelques membres et au simple fait d'une prononciation d'avis emporte en sois une méconnaissance de la nature même de la règle juridique susceptible de plusieurs interprétations et qui commande, par la même, le devoir de laisser la porte ouverte au débat juridique.
Rédigé par: BsiLi AdeL | vendredi 24 juillet 2009 à 11:31